Pertanyaan dan Jawaban Seputar Teori Administrasi Publik

Pertanyaan dan jawaban disajikan oleh: M. Arafat Imam G (*)

Pertanyaan:Ada beberapa pendekatan dalam Administrasi Publik, salah satunya adalah ‘Pendekatan Manajerial’. Jelaskan apa maksudnya dan bandingkan pendekatan tersebut dengan ‘Pendekatan Politik’. Sebagai Administrator Publik bagaimana sikap saudara terhadap kedua pendekatan tersebut?

Jawab:

Pendekatan manajerial dalam administrasi publik dilaksanakan seperti proses manajerial pada organisasi privat/bisnis. Artinya administrasi juga masuk dalam definisi manajemen sebagaimana menurut Ricky W. Griffin sebagai sebuah proses perencanaan, pengorganisasian, pengkoordinasian dan pengontrolan sumber daya untuk mencapai sasaran secara efektif dan efisien. Namun menurut Rosenbloom dan Kravchuk, pada administrasi publik turut melibatkan proses politik dan pembuatan kebijakan, yaitu pada karakteristik konstitusi, kepentingan publik, pasar dan kedaulatan, sehingga manajerial pada administrasi publik cenderung fokus pada kegiatan eksekutif, berbeda dengan administrasi privat.

Pendekatan manajerial pada administrasi publik sendiri dibagi menjadi 2 aliran, yaitu aliran manajerial tradisional (Old Publik Administration) dan aliran New Public Management. Antara keduanya terdapat berbagai perbedaan karakteristik, yaitu pada nilai, struktur organisasi, pandangan terhadap individu, pendekatan kognitif, penganggaran, pengambilan keputusan dan karakter fungsi pemerintahan. Keseluruhan perbedaan pada 2 aliran ini akan dijelaskan pada tabel dibawah.

Sedangkan pendekatan politik dalam administrasi publik dilaksanakan dengan menekankan sifat publik dan aspek politik dalam setiap pembuatan kebijakannya. Hal itu dikarenakan nilai-nilai yang tertanam dalam pendekatan politik terhadap administrasi publik adalah keterwakilan, responsif dan akuntabilitas.

Perbandingan karekteristik antara pendekatan manajerial tradisional, new public management dan politik dapat dijelaskan melalui tabel berikut:

Karakteristik	Prespektif / Pendekatan
	Manajerial Tradisional	New Public Management	Politik
Nilai / Values	Ekonomis, Efektif, Efisien	Efektivitas Biaya, Responsif kepada kostumer/masyarakat	Keterwakilan/Keberagaman, Responsif, Akuntabilitas
Struktur Organisasi	Birokrasi adalah tipe yang ideal	Kompetitif, Seperti Perusahaan (Firmlike)	Keberagaman (Plural)
Pandangan terhadap Individu	Impersonal, rasional	Kostumer	Bagian dari suatu kelompok
Pendekatan Kognitif	Keilmuan yang rasional	Teori, Observasi, Pengukuran dan Eksperimen	Kesepakatan, Opini Publik dan Debat
Penganggaran (Budgetting)	Resional (Cost-Benefit)	Berbasis Kinerja, Dikendalikan oleh Pasar	Inkeremental (Pembagian keuntungan dan Biaya/Beban)
Pengambilan Keputusan	Rasional-Komprehensif	Desentralisasi, Cost-minimizing	Incremental muddling through
Karakter Fungsi Pemerintahan	Eksekusi	Eksekusi	Legislasi

Menanggapi administrasi publik terbagi menjadi 3 pendekatan, ditambah pendekatan legal/hukum, sebagai administrator publik idealnya adalah harus mampu menjadi manajer, politisi dan ahli hukum tata negara. Sebab administrator publik dalam menjalankan tugas dan fungsinya tidak bisa meninggalkan salah satu dari ketiga pendekatan tersebut. Hal ini barang tentu merupakan tantangan besar yang juga dapat membuat frustasi seorang administrator publik. Namun jika berhasil, keberadaannya akan membantu memecahkan persoalan-persoalan nasional dan membantu meningkatkan kualitas hidup masyarakat.

Jika seorang administrator publik tidak sanggup seperti penjelasan diatas, maka sikap yang harus diambilnya adalah dengan memisahkan/dikotomi urusan tugas antara kegiatan administrasi (berdasarkan pendekatan manajemen) dan politik. Dikarenakan, sesuai penjelasan Nicolas Henry, lingkup fungsi administrator publik adalah administrasi (manajemen) yaitu sebagai pelaksana kebijakan. Sedangkan pada lingkup penetapan kebijakan adalah fungsi politik.

***

Pertanyaan:Banyak faktor yang mempengaruhi dalam penyusunan suatu organisasi diantaranya adalah ‘Strategi’  dan ‘Power Control’. Jelaskan bagaimana pandangan saudara mengenai hal tersebut dan bagaimana dalam prakteknya di Indonesia?

Jawab:

Faktor strategi dalam penyusunan suatu organisasi adalah sebagai komponen perencana dan tindakan atau pengambilan keputusan penentu struktur organisasi untuk mencapai tujuan. Pentingnya struktur organisasi mengikuti strategi sebagaimana dijelaskan oleh Peter Drucker, struktur merupakan sarana/alat untuk mencapai tujuan dan sasaran organisasi. Demikian pula, Alfred Chandler menjelaskan struktur merupakan hasil proses yang rasional.

Faktor strategi dibagi menjadi 2 jenis, yaitu:

1. Planning mode, yaitu pimpinan menentukan tujuan dan rencana yang sistematis untuk mencapai tujuan; dan
2. Evolutionary mode, yaitu strategi berkembang dari waktu ke waktu dan tidak harus berupa rencana yang disusun sebelumnya.

Sedangkan faktor power control (pemegang kekuasaan) adalah struktur organisasi yang umumnya merupakan hasil rekayasa oleh mereka yang mempunyai kekuasaan dengan tujuan untuk mempertahankan atau meningkatkan kontrol atas kekuasaan mereka. Pemegang kekuasaan turut mengakui adanya peran teknologi, besaran organisasi dan lingkungan, sebagaimana faktor penentu pada faktor strategi, tetapi tidak mutlak. Dimensi-dimensi tersebut cenderung dianggap sebagai kendala yang mempersempit pilihan-pilihan pada faktor power control.

Kepentingan pembuat keputusan (faktor power control) dan kepentingan organisasi (faktor strategi) selalu menjadi 2 hal yang berbeda. Namun tidak menutup kemungkinan ada persamaan kepentingan diantara keduanya, asumsinya adalah semakin banyak persamaan maka semakin baik.

Praktek faktor strategy dan power control terkini di Indonesia adalah seperti contoh pada Badan Narkotika Nasional (BNN) yang terjadi pada bulan Maret 2016, yaitu disaat banyak mass media menyoroti kinerja kurang memuaskan BNN terhadap pencegahan peredaran narkotika didalam negeri, maka BNN mewacanakan agar adanya perbaikan dan penguatan kelembagaan BNN.

Jadi, kecenderungan di Indonesia adalah kalau ada suatu organisasi yang bermasalah, maka pimpinan organisasi tersebut cenderung mewacanakan perbaikan dan/atau penguatan kelembagaan. Padahal mungkin saja kesalahan terjadi karena permasalahan kinerja pada organisasinya, seperti SDM yang tidak terlatih, pegawai yang tidak bertanggung-jawab terhadap jabatannya dll. Sehingga wacana perbaikan dan/atau penguatan kelembagaan cenderung menjadi faktor power control pimpinan organisasi yang bertujuan untuk mempertahankan atau meningkatkan kontrol atas kekuasaan mereka.

***

Pertanyaan:Bagaimana pandangan Saudara tentang konsep birokrasi sebagaimana dikemukakan oleh Max Weber? Bandingkan konsep Max Weber tersebut dengan konsep ‘Intelligent Organization’.

Weber tidak pernah secara spesifik membangun sebuah teori birokrasi. Weber hanya mengamati organisasi negara yang dijalankan sebuah dinasti di masa hidupnya. Birokrasi tersebut bercorak patrimonial sehingga tidak efektif di dalam menjalankan kebijakan negara. Sebab itu, Weber membangun pengertian birokrasi sebagai sebuah organisasi yang legal rasional berdasarkan apa yang seharusnya (ideal type) melekat pada sebuah birokrasi. Hal ini dikemudian hari dikenal publik sebagai konsep birokrasi Weber.

Konsep birokrasi sebagaimana dikemukakan oleh Max Weber menetapkan 5 keyakinan terkait kewenangan hukumnya. Lalu Weber memformulasikan 8 hal untuk membentuk hukum sistem otoritas (legal authority system). Weber kemudian melanjutkan dengan 10 penjelasan terkait kedudukan staf di sebuah organisasi legal-rasional. Weber juga menyodorkan 5 mekanisme yang dapat digunakan untuk mencegah efek negatif kekuasaan dari orang-orang yang ada di dalam sebuah birokrasi.

Dalam perkembangan zaman, para ahli birokrasi mengkritik konsep birokrasi legal-rasional Weber. Para ahli tersebut berkisar pada sosiolog, teoretisi manajemen, hingga praktisi administrasi negara. Secara garis besar, keberatan pada tipikal birokrasi Weber berkisar pada masalah rasionalitas kerja orang-orang yang ada di dalam birokrasi sehingga pada prakteknya akan cenderung menghasilkan penyakit patologi birokrasi (bureaunomia), menurut Stephen P Robbins, yaitu perilaku pengambil keputusan yang terlalu taat kepada peraturan formal sehingga mengakibatkan birokrasi berjalan lamban, kaku, dan tidak efisien. Oleh karena itu, konsep birokrasi Weber banyak dicangkokkan/ditambal sulam berbagai konsep birokrasi lain sebagaimana cara pandang modern terhadap konsep birokrasi yang dikemukakan oleh Martin Albrow.

Namun modern ini, konsep birokrasi Weber yang bersifat sistem mekanistik sangat kontras dengan sistem organik yang berasal dari konsep kecerdasan organisasi yang hadir sebagai reaksi terhadap derajat ketidak berdayaan birokrasi dalam mengontrol perkembangan lingkungan yang menjadikan patologi birokrasi yang menggejala jauh kedalam struktur, manajemen dan budaya organisasi selama ini dan juga sebagai jawaban akan tuntutan pembaharuan birokrasi sebagai pelayan publik dimasa depan.

Perbandingan konsep birokrasi Max Weber dengan konsep kecerdasan organisasi dapat dijelaskan sebagaimana 2 tabel dibawah ini. Pertama, menurut Stephen P. Robbins, perbedaan sistem mekanistik dan sistem  organik berdasarkan lingkungan dan struktur organisasi adalah:

NO	DIMENSI BIROKRASI	BIROKRASI WEBER	KECERDASAN ORGANISASI
1	Formalisasi	Rendah	Tinggi
2	Spesialisasi	Rendah	Tinggi
3	Standarisasi	Rendah	Tinggi
4	Desentralisasi	Tinggi	Rendah

Sedangkan menurut V.K Narayanan dan Raghu Nath, perbedaan sistem organik dan mekanistik adalah sebagai berikut:

NO	DIMENSI	BIROKRASI WEBER	KECERDASAN ORGANISASI
1	Prinsip Organisasi	Spesialisasi	Integrasi
2	Perumusan Tugas	Dirumuskan secara jelas dan terbatas	Cair dengan memperhatikan situasi total
3	Koordinasi	Hirarki formal	Struktur jejaring
4	Komitmen	Kepada pekerjaan	Kepada organisasi secara menyeluruh
5	Komunikasi	Vertikal	Lateral
6	Materi Komunikasi	Instruksi, Keputusan dari atas	Informasi, konsultasi
7	Pengetahuan	Diasumsikan hanya ada pada pimpinan puncak	Tersebar keseluruh organisasi
8	Nilai	Komitmen pada atasan	Komitmen terhadap tugas
9	Prestige	Berasal dari pengetahuan dalam organisasi	Berasal dari keahlian yang “valid” dilingkungan (diluar organisasinya)

Berdasarkan penjelasan kedua teori diatas, dapat disimpulkan bahwa dalam lingkungan birokrasi yang besar, seperti halnya birokrasi pemerintahan, masih diperlukan implementasi dari konsep birokrasi Weber agar terjadi kejelasan pelaksanaan tugas dan fungsi setiap pelaksananya. Namun dalam prosesnya, tidak menutup kemungkinan untuk mengimplementasikan konsep kecerdasanan organisasi agar organisasi mampu dinamis sesuai perkembangan zamannya. Oleh karenanya, antara kedua konsep ini baiknya bukan saling meniadakan, namun untuk saling mengisi kekurangan satu sama lainnya, atau sebagaimana istilah pencangkokkan konsep kecerdasan organisasi pada konsep birokrasi Weber.

***

Pertanyaan:Ada berbagai ‘Values’ (nilai) dalam Administrasi Publik. Sebagai Administrator Publik. Bagaimana pandangan Saudara terhadap berbagai nilai tersebut? Kaitkan jawaban Saudara dengan praktek yang ada.

Nilai-nilai dalam administrasi publik dapat dibagi berdasarkan jenis pendekatannya, yaitu manajemen (Dibagi mejadi dua, tradisional dan New Publik Management), politik dan legal/hukum. Berdasarkan pandangan saya, diantara keempatnya dapat dijelaskan sebagai berikut:

1) Nilai yang terdapat pada pendekatan Manajemen (Tradisional) adalah ekonomis, efektif dan efisien.

Nilai pada pendekatan ini, menuntut pada administrator publik dua hal yaitu:

• Menemukan apa yang dapat dilakukan oleh pemerintah secara proper dan berhasil;
• Bagaimana pemerintah dapat melakukan hal tersebut dengan efisiensi yang tinggi dan biaya yang rendah.

Kajian dan kegiatan pemerintahan sedikit banyak harus tetap dilakukan seperti administrasi privat dan birokrasi tetap harus netral dari kepentingan politik.

2) Nilai yang terdapat pada pendekatan Manajemen (New Public Management) adalah efektivitas biaya, responsif kepada konsumen/masyarakat.

Untuk memperbaiki kinerja sektor publik (kelemahan manajemen tradisional), melalui NPM, administrator publik melakukan reformasi fundamental terhadap administrasi publik dengan mengajukan premis yaitu: fokus pada hasil, sistem kompetisi seperti pasar, customer driven, steer not row, deregulasi, pemberdayaan, budaya yang fleksibel, inovatif, problem solving dan keberanian untuk berusaha/inisiatif.

3) Nilai yang terdapat pada pendekatan Politik adalah keterwakilan/keberagaman, responsif, akuntabilitas.

Berbeda dengan administrasi privat, administrasi publik merupakan masalah politik. Dengan demikian, nilai-nilai yang dianut tidak sama dengan nilai dalam pendekatan manajerial. Nilai yang dikembangkan disini adalah nilai keterwakilan, responsive terhadap politik dan tanggung-jawab/akuntabilitas kepada warga negara melalui pejabat politik (elected official). Nilai-nilai ini mendorong transparansi dan partisipasi dalam proses pembuatan keputusan.

Meskipun administrator publik tidak memiliki fungsi pembuatan kebijakan politik, namun mereka tetap berusaha agar kepentingan birokrasi dan kepentingan politik dapat dipertemukan untuk mencapai tujuan yang sama.

4) Nilai yang terdapat pada pendekatan Legal/Hukum adalah integritas konstitusional, procedural due process, hak-hak substantif yang kuat (robust substantive rights), perlindungan yang sama (equal protection), keadilan (equity).

Nilai disini adalah memandang administrasi publik sebagai pelaksanaan dan penerapan hukum dalam situasi yang kongkrit. Oleh karena itu, administrator publik memberikan perhatian pada aspek legal dan penyelesaian sengketa melalui prosedur hukum, serta harus tunduk pada peraturan perundangan. Seperti contoh, hak-hak konstitusional individu tidak bisa dicabut oleh pemerintah hanya karena alasan tidak adanya sumber daya.

Berdasarkan keempat nilai diatas, jika dikaitkan dengan prakteknya, maka saya dapat contohkan dengan sistem birokrasi di Indonesia yang berkembang pada masa paska reformasi. Jika sebelumnya, pada masa orde baru, birokrasi bersifat sentralistik yaitu hanya terpusat pada pemerintah pusat, sedangkan kehadiran pemerintah daerah hanya merupakan perpanjangan tangan dari pusat, maka setelah reformasi pemerintah daerah merupakan bentuk pelimpahan sebagian kekuasaan (desentralisasi) dari pusat.

Salah satu pemerintahan daerah yang lahir paska reformasi tersebut adalah Pemerintah Kota Bekasi. Dikarenakan sudah terdapat administrasi publik yang berdiri tersendiri di Kota Bekasi, maka muncul juga keterwakilan politik dan produk-produk kebijakan yang bersifat legal/hukum di daerah Kota Bekasi.

Nilai yang berkembang pada bentuk dari contoh birokrasi sentralistik diatas berasal dari pendekatan manajemen tradisional, sedangkan nilai pada birokrasi desentralistik berasal dari pendekatan New Public Management. Begitu pula nilai dari keterwakilan politik di Kota Bekasi berasal dari pendekatan politik dan produk-produk kebijakan yang bersifat legal/hukum di Kota Bekasi berasal dari pendekatan legal/hukum.

***

Pertanyaan:Gubernur Lawton Chiles dari Florida mengatakan :"We believe the central purpose of state government (is) to be the catalyst which assists communities in strengthening their civic infrastructure". Jelaskan makna pernyataan tersebut dan jelaskan dengan contoh implementasinya?

Makna pernyataan Gubernur Lawton Chiles dari Florida bahwa tujuan utama dari pemerintah adalah menjadi katalisator yang membantu masyarakat dalam memperkuat infrastruktur warganya adalah dengan cara ini. Pemerintah memberikan wewenang kepada masyarakat untuk memecahkan setiap masalah sendiri. Pemerintah yang memfokuskan dalam mengarahkan (steering), maka secara aktif pemerintah akan membentuk masyarakat, negara, dan bangsa dimana mereka lebih banyak membuat keputusan yang menjadikan kebijakan, menggerakkan lebih banyak lembaga sosial dan ekonomi.

Pemerintah memastikan lembaga swasta akan memberikan pelayanan dan memenuhi kebutuhan masyarakat. Jika suatu pemerintahan lebih sedikit dalam berbuat, maka pemerintah akan lebih fokus dalam mengatur, mengarahkan, dan mengawasi maka setiap arahan dari pemerintah akan dijalankan pihak swasta dan masyarakat dalam memecahkan masalah sehingga kedudukan pemerintah akan lebih kuat walaupun lingkupnya lebih kecil, yaitu memberikan pengarahan.

Sebaliknya, pemerintah yang asyik dengan pemberian pelayanan sering mengabaikan fungsi mengarahkan ini, para pemimpinnya menjadi asyik mengayuh (rowing) sehingga mereka lupa mengemudi (steering). Kemampuan mengarahkan saat ini sangat penting dengan munculnya suatu perekonomian global. Perekonoman global akan berhasil jika didukung oleh input berkualitas terbaik yang bisa diperoleh melalui pengetahuan, riset, modal dan lain-lain.

Contoh implementasinya adalah dengan menciptakan organisasi pengarah, anggotanya dapat diambil dari sektor pemerintah maupun swasta, misalnya:

1. Dewan-dewan industri swasta di Amerika yang ditetapkan dalam UU Kemitraan Pelatih Kerja Pusat menyatukan pemimpin rakyat dan swasta daerah untuk bersama-sama mengelola kegiatan;
2. Negara federal Ohio menggunakan dewan daerah untuk mengelola pelayanan kesehatan mental pasien rawat jalan dan keterbelakangan mental;
3. Di Pittsburg, Komisi Penasihat tentang masalah tunawisma, yang terdiri dari pemerintah, universitas, masyarakat, para pemimpin agama, mengkoordinir respon kota terhadap masalah tunawisma; dan
4. Oklahoma Futures, yang menyatakan diri sebagai Dewan Perencanaan Pembanguan Ekonomi Pusat untuk Negara Bagian Oklahoma, mempunyai rencana strategis lima tahun yang menguraikan berbagai tindakan yang diharapkannya lebih dari 25 organisasi terpisah dari AFL-CIO sampai Departemen Pendidikan negara bagian.

***

Pertanyaan:Jelaskan dengan contoh strategi yang dilakukan oleh suatu pemerintah daerah di Indonesia untuk meningkatkan kinerja pelayanan publik?

Ada beberapa upaya yang dapat digunakan sebagai strategi Pemerintah daerah untuk peningkatan kualitas kinerja pelayanan publik, diantaranya adalah:

1. Revitalisasi, restrukturisasi dan deregulasi di bidang  pelayanan publik. Dilakukan dengan mengubah posisi dan peran (revitalisasi) birokrasi dalam memberikan layanan kepada publik. Dari yang suka mengatur dan memerintah, merubah menjadi suka melayani, dari yang suka menggunakan pendekatan kekuasaan, berubah menjadi suka menolong menuju kearah yang fleksibel kolaboratis, dan dari cara-cara sloganis menuju cara-cara kerja yang realistis (Widodo, 2001:70). Sehubungan dengan itu, Efendi (2005:7) menegaskan  bahwa birokrasi publik jangan mengedepankan wewenang, namun yang perlu didahulukan adalah peranan selaku pelayan publik.
2. Peningkatan prefesionalisme pejabat pelayan publik. Melakukan restrukturisasi kelembagaan dengan membentuk organisasi yang tepat (Rauf, 2003:3). Bentuk organisasi yang tepat (rightsizing) dapat diartikan sebagai upaya penyederhanaan  birokrasi pemerintah yang diarahkan untuk mengembangkan organisasi yang lebih proposional, datar (flat), transparan, hieraki yang pendek dan terdesentralisasi kewenangannya. Postur organisasi pelayanan publik nantinya akan lebih proporsional, efektif dan efesien serta didukung oleh sumber daya manusia yang berkualitas.
3. Korporatisasi unit pelayanan publik. Kebijakan otonomi manajemen (korporatisasi), yaitu pemberian kewenangan secara eksplisit dan jelas kepada unit/satuan kerja tertentu dari Instansi Pemerintah untuk menyelenggarakan manajemen operasional pelayanan secara mandiri dan otonom. Kebijakan tersebut pada dasarnya dimaksudkan untuk membangun dan meningkatkan kinerja satuan-satuan organisasi pemerintah, agar mampu memberikan pelayanan prima dan memilih keunggulan kompetitif (competitive advantages), terutama terhadap unit kerja yang menyelenggarakan fungsi pelayanan masyarakat.
4. Pengembangan dan pemanfaatan Electronic-Government (E-Government) bagi instansi pelayanan publik. Sejalan dengan program  pembangunan teknologi informasi di Indonesia, di sektor  pemerintahan, sebagai aplikasi pemberdayaan aparatur negara,  pemerintah meningkatkan dan mengembangkan penyelenggaraan “E-Government atau E-Government On line” pada seluruh organisasi pemerintah, baik di pusat maupun di daerah terutama kepada instansi yang memberikan pelayanan kepada masyarakat, sehingga penyediaan data dan informasi dapat diakses dan dimanfaatkan secara cepat, akurat dan aman oleh masyarakat dan  para pengguna lainnya.
5. Peningkatan partisipasi masyarakat dalam pelayanan publik. Langkah-langkah peningkatan partisipasi masyarakat dalam pelayanan publik, antara lain: (1) Melibatkan masyarakat/LSM dalam penilaian kinerja pelayanan, antara lain dengan membentuk Komite Pelayanan Publik; (2) Menindaklanjuti pengaduan-pengaduan masyarakat mengenai keluhan/saran/pendapat berkaitan dengan pelaksanaan pelayanan; (3) Melibatkan masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik melalui privatisasi; (4) Melibatkan partisipasi masyarakat dalam melakukan kajian/analisis setiap penetapan kebijakan pemerintah di bidang pelayanan publik; (5) Menetapkan indeks kepuasan masyarakat; dan (6) Penyuluhan mengenai berbagai kebijakan pelayanan kepada masyarakat.
6. Pemberian penghargaan dan sanksi kepada unit pelayanan masyarakat. Maksud dari pemberian penghargaan atau pengenaan sanksi antara lain: (1) Membangun semangat dan mendorong kreativitas unit  penyelenggara pelayanan masyarakat untuk memperbaiki dan meningkatkan kinerja dan mutu pelayanan; (2) Menumbuhkan prinsip akuntabilitas dan transparansi aparatur; (3) Memotivasi unit pelayanan dalam memperbaiki dan meningkatkan kualitas kinerja pelayanan; (4) Menciptakan model pelayanan percontohan; dan (5) Meningkatkan nilai unit pelayanan (good will).

***

Pertanyaan:Harland Cleveland dari University of Minnesota mengatakan dalam bukunya The Knowledge Executive "Collegial not command structure become the more natural basis for organization". Apa makna pernyataan tersebut dan apa langkah-langkah yang perlu dilakukan untuk mewujudkan sistem manajemen tersebut dan apa kelebihan dari sistem manajemen tersebut?

Makna pernyataan “Struktur komando yang tidak bersifat kolegial menjadi basis yang lebih alami bagi organisasi” oleh Harland Cleveland dari University of Minnesota adalah kepemimpinan yang berpengetahuan melakukan pekerjaannya dengan cara persuasi, mengarah pada konsultasi mengenai apa yang harus mereka lakukan untuk mengambil keputusan kerja. Otoritas semakin didelegasikan ke organisasi tingkat bawah sehingga pengambilan keputusan bersifat bottom-up. Jadi, yang menjadi mode wajib agar sesuatu terlaksana bukan bersifat komando dan kendali melainkan perundingan dan jaringan (networking).

Langkah-langkah yang perlu dilakukan untuk mewujudkan sistem manajemen partisipatif menurut Osborne dan Gaebler adalah sebagai berikut:

1. Kerja Sama Buruh-Manajemen. Banyak manajemen publik percaya bahwa serikat pekerja adalah hambatan terbesar yang menghadang di jalan pemerintahan wirausaha. Tetapi kebanyakan manajer yang entreprenerial mengatakan kepada kita bahwa serikat kerja bukanlah hambatan utama. Persoalan sebenarnya, yang mereka yakini, adalah kualitas manajemen. “Masalah Buruh-Manajemen hanyalah suatu gejala manajemen yang buruk”, kata John Cleveland yang menjalankan Michigan Medernization Service. Persoalan dalam semua organisasi adalah kualitas manajer puncak. Dan secara tradisional, dalam lingkungan politik, orang puncak yang diangkat tidak mempunyai pengalaman manajemen. Mereka tidak tinggal lama, dan mereka tidak banyak menaruh perhatian pada manajemen.
2. Kebijakan Tanpa Pemecatan. Barangkali cara terbaik untuk mengamankan kerja sama serikat pekerja adalah mengambil kebijakan tanpa pemecatan. Seperti kebanyakan pemerintah kehilangan 10% karyawan mereka setiap tahun, sehingga pengurangan sering menciptakan ruang bagi fleksibilitas. Pemerintah tidak harus menjamin orang terhadap pekerjaan yang mereka punyai, tetapi mereka bisa menjamin sebuah pekerjaan, dengan bayaran yang sebanding.
3. Memendekkan Hierarki Organisasi. Penolakan paling serius terhadap tim kerja dan manajemen pertisipatif seringkali muncul dari para manajer madya, bukan serikat pekerja. Jika para pekerja mengambil keputusan dan memecahkan masalah, para manajer madya menjadi bersikap berlebihan. Mereka terlalu sering menghadang pelaksanaan aksi, karena insting mereka adalah melakukan intervensi. Seperti pernyataan Peters dan Waterman, “manajemen madya bertindak sebagai spons, menghentikan gagasan pada jalan ke bawah dan menghentikan pada jalan ke atas”.

Kelebihan dari sistem manajemen partisipatif (lembaga yang terdesentralisasi) adalah:

1. Lembaga yang terdesentralisasi jauh lebih fleksibel dari pada yang tersentralisasi. Lembaga tersebut dapat memberi respon dengan cepat terhadap lingkungan dan kebutuhan pelanggan yang berubah. Doug Ross mantan Direktur Departemen Perdagangan Michigan, memberikan ilustrasi, “Satu-satunya jalan agar bisa mempertahankan bisnis kita dalam pasar yang berubah dengan cepat adalah dengan mendesentralisasikan wewenang”.
2. Lembaga terdesentralisasi jauh lebih efektif daripada yang tersentralisasi. Ronald Contino, seorang yang menggunakan manajemen partisipasi untuk mengubah Biro Perlengkapan Motor (Bureau of Motor Equipment/BME) pada departemen sanitasi Kota New York, mengutarakan bahwa “berdasarkan pengalaman, saya memandang karyawan BME sebagai sumber daya yang paling bernilai”.
3. Lembaga yang terdesentralisasi jauh lebih inovatif daripada yang tersentralisasi. Para pakar politik di Harvard’s Kennedy School of Goverment menemukan hal ini ketika bekerja pada Ford Foundation’s Innovation Award’s. Kejutan terbesar dari mereka adalah penemuan inovasi biasanya tidak terjadi karena seseorang yang berada pada pucuk pimpinan mempunyai kerangka kerja terperinci (blueprint) yang baik.
4. Lembaga yang terdesentralisasi menghasilkan semangat kerja yang lebih tinggi, lebih banyak komitmen dan lebih besar produktivitas. Apabila manajer memberikan kepercayaan kepada karyawan untuk mengambil keputusan penting, itu pertanda mereka menghargai keryawannya. Ini penting sekali dalam organisasi yang para pekerjanya berpengetahuan. Jika kita ingin menarik keterampilan dan komitmen dari para spesialis, guru dan pejabat perlindungan lingkungan, kita tidak dapat memperlakukan mereka seperti pekerja industri pada suatu lini perakitan.

***

Pertanyaan:Upaya untuk melakukan perbaikan dalam manajemen pemerintahan di berbagai negara berkembang banyak mengalami keberhasilan maupun kegagalan. Jelaskan faktor-faktor yang pada umumnya menyebabkan kegagalan tersebut di berbagai negara berkembang?

Faktor penyebab kegagalan reformasi administrasi di negara berkembang umumnya adalah karena beragam konsep teori administrasi seperti teori birokrasi legal-rasional Max Weber dan New Public Management David Osborne dan Ted Gaebler seperti yang diterapkan pada negara maju sukar diterapkan di negara berkembang. Hal ini dikarena faktor warisan budaya dan kultur sosial masyarakat pada negara berkembang masih kental, seperti budaya ikatan emosional, monarki sebagai penjaga kekuasaan absolut dll. Hal itu membuat reformasi administrasi negara berkembang masih bersifat feodalisme, patrimonial dsb yang membuat nilai pelayanan, profesionalitas dll yang terkandung pada teori birokrasi Weber dan NPM Osborne dan Gaebler belum dapat diserap menjadi budaya birokrasi.

Contoh kasus kegagalan reformasi administrasi di negara berkembang adalah negara Iran. Dampak revolusi pada birokrasi dan administrasi sistem di Iran kontemporer di bawah rezim Pahlevi Shah memiliki konsekuensi bencana bagi rezim Shah dan sekutu internasional utamanya, Amerika Serikat. Benih-benih kehancuran ditaburkan pada perkembangan reformasi Iran. Bahkan, sebagaimana didalilkan Farazmand (1982, 1989, 1998), reformasi bertanggung jawab untuk Revolusi dari 1978-1979 yang mengakhiri rezim Pahlevi dan sistem monarki di Iran. Konsekuensi jangka panjang dari reformasi adalah kegagalan besar tidak hanya untuk rezim Shah tetapi juga untuk Amerika Serikat dan pemikir reformasi seperti Huntington (1968).

Kegagalan ini terlalu banyak untuk dibahas, namun kita dapat menyatakan di sini bahwa birokrasi top-down dalam sistem monarki patrimonial rezim Shah telah gagal. Begitupula reformasi kontemporer sebagai pengganti revolusi dimasa lalu hanya sebagai cara untuk menunda revolusi baru. Di Iran, tentu, reformasi memang menyelamatkan rezim untuk sementara waktu.

Tak satu pun dari reformasi Iran tahun 1960-an sesuai dengan kenyataan, semua ditujukan hanya untuk menjaga sistem monarki dan meningkatkan kekuasaan rezim Shah. Reformasi tanah hancur dengan sistem pertanian swakelola Iran. Ini mengakibatkan korporatisasi pertanian di bawah kendali keluarga kerajaan monopoli dan perusahaan multinasional. Untuk pertama kalinya dalam sejarah, Iran menjadi tergantung pada impor makanan asing. Reformasi tanah juga mengakibatkan bertambahnya petani yang menjadi pengungsi, hal ini menyebabkan perpindahan lebih dari 11 juta pekerja pertanian ke kota untuk mencari kehidupan yang lebih baik. Pada akhir 1970-an, mereka membentuk pasukan revolusioner yang memenuhi jalan-jalan di demonstrasi menentang Shah dan rezimnya.

***

Pertanyaan:Jelaskan kritik yang disampaikan Aliran NPS terhadap NPM?

Dalam pandangan NPM, organisasi pemerintah diibaratkan sebagai sebuah kapal. Menurut Osborne dan Gaebler, peran pemerintah di atas kapal tersebut hanya sebagai nahkoda yang mengarahkan (steer) lajunya kapal bukan mengayuh (row) kapal tersebut. Urusan kayuh-mengayuh  diserahkan kepada organisasi di luar pemerintah, yaitu organisasi privat dan organisasi masyarakat sipil sehingga mereduksi fungsi domestikasi pemerintah. Tugas pemerintah yang hanya sebagai pengarah memberikan pemerintah energi ekstra untuk mengurus persoalan-persoalan domestik dan internasional yang lebih strategis, misalnya persoalan meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan perdagangan luar negeri.

Paradigma Steering rather than rowing ala NPM dikritik oleh Denhardt dan Denhardt sebagai paradigma yang melupakan siapa sebenarnya pemilik kapal (who owned the boat). Seharusnya pemerintah memfokuskan usahanya untuk melayani dan memberdayakan warga negara karena merekalah pemilik kapal. Selengkapnya, Denhardt dan Denhardt menulis sebagai berikut:

“Terburu-buru kami untuk mengarahkan, mungkin kita melupakan siapa yang memiliki perahu. Dengan demikian, administrator publik harus fokus pada tanggung jawab mereka untuk melayani dan memberdayakan warga karena mereka mengelola organisasi publik dan melaksanakan kebijakan publik. Dengan kata lain, dengan warga di garis depan, penekanan tidak harus ditempatkan di kedua kemudi atau dayung perahu pemerintah, tetapi lebih pada membangun lembaga-lembaga publik ditandai dengan integritas dan responsif.”

Akar dari NPS dapat ditelusuri dari berbagai ide tentang demokrasi yang pernah dikemukakan oleh Dimock, Dahl dan Waldo. NPS berakar dari beberapa teori, yang meliputi:

1. Teori tentang demokrasi kewarganegaraan; perlunya pelibatan warganegara dalam pengambilan kebijakan dan pentingnya deliberasi untuk membangun solidaritas dan komitmen guna menghindari konflik.
2. Model komunitas dan masyarakat sipil; akomodatif terhadap peran masyarakat sipil dengan membangun social trust, kohesi sosial dan jaringan sosial dalam tata pemerintahan yang demokratis.
3. Teori organisasi humanis dan administrasi negara baru; administrasi negara harus fokus pada organisasi yang menghargai nilai-nilai kemanusiaan (human beings) dan respon terhadap nilai-nilai kemanusiaan, keadilan dan isu-isu sosial lainnya.
4. Administrasi negara postmodern; mengutamakan dialog (dirkursus) terhadap teori dalam memecahkan persoalan publik daripada menggunakan one best way perspective.

***

(*) Saat pertanyaan dan jawaban ini ditulis pada bulan Mei 2016, penulis adalah Aparatur Sipil Negara (ASN), penulis 4 buku pengembangan diri/motivasi, 3 seri novel misteri berjudul 'Keepo', pemain kentrung amatir dan mahasiswa magister manajemen keuangan negara pada STIA-LAN Jakarta.
Pada dunia kepenulisan ia dikenal juga dengan nama pena Kim-Ara 김 아라.

“Menulis untuk menyebarkan kebaikan, menabur optimisme sebagai bagian dari pendidikan bagi anak bangsa”

Artikel ini merupakan publikasi tugas kuliah individu. Kumpulan tugas kuliah penulis telah disatukan dalam bentuk e-Book dan dapat diperoleh di Google Play Book.