Konsep Kesinambungan Fiskal, Paper Manajemen dan Pengukuran Kinerja Keuangan Negara

Oleh: M. Arafat Imam G (*)

Pengertian Kesinambungan Fiskal

Belum ada definisi yang tetap mengenai kesinambungan fiskal. Berikut definisi kesinambunganfiskal dari berbagai sumber:

Kebijakan fiskal dikatakan berkesinambungan jika kebijakan tersebut menjaga rasio nilai bersih  pemerintah terhadap PDB pada level saat ini. (Buiter, 1985)

Kebijakan fiskal yang berkesinambungan adalah kebijakan fiskal yang dapat menciptakan sekuens utang dan defisit sedemikian rupa sehingga kondisi nilai sekarang (present value condition) dari sekuens penerimaan dan pengeluaran pemerintah dimasa-masa mendatang adalah sama. (Wilcox, 1989)

Kebijakan fiskal yang berkesinambungan adalah kebijakan yang memastikan bahwa rasio utang terhadap PDB bertemu kembali pada titik atau level awalnya. (Blanchard, 1990)

Kesinambungan fiskal adalah Ketiadaan risiko gagal bayar, dengan kata lain, tingkat utang harus lebih kecil dibandingkan nilai sekarang (present value) dari semua surplus anggaran primer di masa yang akan datang. (Buiter dan Graf, 2002)

Kesinambungan fiskal adalah kemampuan untuk mempertahankan posisi fiskal saat ini tanpa  perlu melakukan penyesuaian dalam kebijakan pajak atau pengeluaran dalam rangka untuk memastikan solvabilitas (Stephen Marks, 2004)

Fiscal sustainability, or public finance sustainability, is the ability of a government to sustain its current spending, tax and other policies in the long run without threatening government solvency or defaulting on some of its liabilities or promised expenditures. (Wikipedia)

(Kesinambungan fiskal, atau kesinambungan keuangan publik, adalah kemampuan dari suatu pemerintah untuk menopang  belanja lancar, pajak, dan kebijakan lainnya dalam jangka panjang tanpa mengancam solvabilitas  pemerintah atau mengalami gagal bayar atas beberapa kewajibannya atau belanja dengan  perjanjian)

Kesinambungan fiskal adalah suatu kondisi dimana struktur APBN secara dinamis mampu menjalankan fungsi sebagai stabilisator perekonomian serta mampu memenuhi berbagai beban  pengeluaran atau kewajiban, baik eksplisit maupun implisit untuk saat ini dan yang akan datang secara aman. (Rahmat Waluyanto)

Pengertian Umum Kesinambungan Fiskal

sebagai suatu kondisi dimana struktur APBN secara dinamis mampu menjalankan fungsi sebagai stabilisator perekonomian serta mampu memenuhi berbagai beban pengeluaran atau kewajiban, baik eksplisit maupun implisit untuk saat ini dan yang akan datang secara aman.

Sebagai indikator yang lazim digunakan adalah defisit APBN yang berada pada tingkat yang relatif rendah dan dapat dikelola (manageable) serta diiringi oleh rasio kewajiban jangka panjang terhadap PDB yang makin menurun.

Sehingga terdapat beberapa istilah umum:

Solvency: kemampuan membayar utang

Liquidity: kemampuan untuk mencairkan kas dalam rangka memenuhi kewajiban

Kerentanan fiskal: risiko dimana utang yang tidak dapat dibayar berpotensi besar  menciptakan krisis

Anggaran ‘tidak berkesinambungan’ jika:

Terdapat kecenderungan peningkatan utang

Mensyaratkan peningkatan pajak yang signifikan untuk membiayai program/kegiatan pemerintah atau mensyaratkan pemotongan anggaran yang besar 

Menciptakan tekanan inflasi 

Menurnnya tingkat kepercayaan masyarakat yang mengakibatkan capital flight

Tujuan Kebijakan Fiskal yang Berkesinambungan

• Menyediakan kapasitas untuk memenuhi kewajiban di masa depan

Kebijakan fiskal yang berkesinambungan akan memastikan bahwa kewajiban-kewajiban yang dimiliki oleh negara dapat diselesaikan dengan lancar pada setiap tahun berjalan di masa depan dan tidak ada kemungkinan yang tinggi akan gagal bayar.

• Mendukung pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan 

Pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan diharapkan dapat terwujud jika pemerintah menerapkan kebijakan fiskal yang berkesinambungan. 

• Mendorong keadilan antar generasi 

Kebijakan fiskal yang berkesinambungan memungkinkan terwujudnya keadilan dalam pembagian kewajiban akan utang yang telah ditimbulkan pada masa lalu bagi generasi di masa depan.

Beberapa Konsep Pendekatan

Setidaknya dikenal tiga pendekatan untuk menilai kesinambungan fiskal, yaitu:

Pertama, Pendekatan kendala anggaran antar waktu (intertemporal budget constraint, IBC)

atau dikenal juga sebagai pendekatan kendala nilai sekarang (present value constraint, PVC), dimana pendekatan ini lebih melihat fenomena kesinambungan fiskal berdasarkan situasi historis dari posisi kebijakan fiskal tersebut sendiri. Pendekatan present value constraint approach menyatakan bahwa fiscal sustainability tercapai apabila jumlah utang pemerintah pada tahun anggaran tertentu sama dengan present value dari surplus primary balance di masa mendatang;

Kedua, Pendekatan akuntansi (accounting)

yang dalam analisisnya menggunakan indikator-indikator ekonomi sebagai persentase dari PDB untuk menilai kesinambungan fiskal. Fokus dari pendekatan ini diletakkan pada target rasio utang tertentu, biasanya rasio utang-PDB, yang dikaitkan dengan target-terget ekonomi makro seperti inflasi, laju pertumbuhan ekonomi (g) dan tingkat suku bunga (r). Defisit atau surplus pada keseimbangan primer dianggap sustainable apabila keseimbangan primer tersebut menghasilkan rasio utang terhadap PDB yang konstan; dan 

Ketiga, Pendekatan indikator kesinambungan

dimana dibentuknya indikator-indikator fiskal untuk menilai kesinambungan kebijakan fiskal suatu negara. Indikator-indikator tersebut pada dasarnya dapat diturunkan dari persamaan kendala anggaran pemerintah antar waktu dan dikembangkan sesuai dengan kebutuhan dari negara yang bersangkutan.

Indikator yang dipergunakan untuk mengecek kesinambungan fiskal

Ada tiga indikator rasio yang dapat digunakan untuk mengetahui kesinambungan fiskal, yaitu:

Pertama, Rasio keseimbangan primer terhadap PDB (primary balance to GDP Ratio)

Arah kebijakan fiskal (fiscal stance) dikatakan berkesinambungan (sustainable) apabila perkembangan rasio keseimbangan primer terhadap PDB tetap (finite). Rasio keseimbangan primer terhadap PDB yang positif dapat memberikan indikasi bahwa pemerintah memiliki ruang gerak yangcukup untuk mengurangi beban utang.

Kedua, Rasio utang pemerintah terhadap PDB (government debt to GDP Ratio)

Kebijakan fiskal dapat dikatakan sustainable apabila tidak menyebabkan akumulasi utang pemerintah yang berlebihan (excessive accumulation debt) dan pemerintah dapat menjaga rasioutang tersebut pada level tertentu (Blanchard, 1990 dan Buiter, 1995). Penurunan rasio utangmemberikan gambaran kemampuan pemerintah dalam menjaga sustainabilitas kebijakan fiskal danmengindikasikan kemampuan pemerintah dalam menjaga solvabilitas jangka panjang.

Ketiga, Rasio pembayaran bunga utang pemerintah terhadap pendapatan negara

Rasio tersebut menggambarkan seberapa besar porsi pendapatan yang digunakan untuk menanggung beban debt service pemerintah seiring dengan penambahan akumulasi utangnya. Dengan demikianrasio ini dapat digunakan untuk mendukung analisa apakah kebijakan fiskal suatu negara sustainable atau tidak karena semakin besar rasio pembayaran bunga utang pemerintah terhadap pendapatannyatersebut dapat mengindikasikan akumulasi utang yang berlebihan.

Upaya Pemerintah dalam mencapai kesinambungan fiskal

1. optimalisasi pendapatan negara dengan tetap menjaga iklim investasi, keberlanjutan dunia usaha, dan kelestarian lingkungan hidup; 
2. meningkatkan kualitas belanja negara melalui efisiensi belanja yang kurang produktif dan meningkatkan belanja infrastruktur untuk memacu pertumbuhan; 
3. menjaga defisit anggaran di bawah 3 persen terhadap PDB; dan 
4. menurunkan rasio utang terhadap PDB dalam batas yang terkendali.

Contoh APBN T.A 2014:

1. Penguatan daya tahan dan fleksibilitas APBN agar responsif dan antisipatif dalam menghadapi situasi global yang masih tidak menentu
2. Penguatan perekonomian dalam negeri dan menjaga momentum pertumbuhan ekonomi dengan peningkatan produktivitas APBN melalui pemberian stimulus fiskal untuk mendukung mesin perekonomian domestik.
3. Pemerintah akan mengelola APBN dengan kehati-hatian sehingga defisit hanya mencapai 1,2 sampai 1,7 persen dari PDB saja
4. Pengendalian net negative flow dan primary balance untuk memperkecil risiko dan menjaga keseimbangan fiskal dari potensi tekanan-tekanan ekonomi, yaitu perlambatan pertumbuhan ekonomi, terdepresinya nilai tukar rupiah, penurunan lifting, tingginya level ICP (Indonesian Crude Price/ Harga Minyak Mentah Indonesia) kita, dan meningkatnya volume konsumsi BBM.

Hubungan pencapaian output dan outcome dengan kesinambungan fiskal

Hubungan pencapaian output dan outcome dengan kesinambungan fiskal dilihat dari tujuannya adalah:

Penganggaran berbasis kinerja bertujuan memperbaiki efisiensi dan efektivitas pengeluaran publik dengan mengaitkan anggaran yang dikeluarkan dengan hasil yang dicapai Pemerintah atau organisasi publik

Sedangkan tujuan kesinambungan fiskal adalah untuk mendukung pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan dan menyediakan kapasitas untuk memenuhi kewajiban di masa depan dan mendorong keadilan antar generasi

Jadi pengganggaran berbasis kinerja dengan pencapaian output yang efisien dan outcomes yang efektif akan sejalan lurus untuk meningkatkan kekuatan perekonomian dalam negeri. Sehingga akan meningkatkan kekuatan keseimbangan fiskal.

Analisis hubungan pencapaian output dan outcome dengan kesinambungan fiskal

Namun demikian, pada beberapa kasus, terdapat output kegiatan yang tidak memiliki kontribusi kepada upaya kesinambungan fiskal. Yaitu jika kegiatan tersebut tidak dilakukanpun, tidak berpengaruh terhadap program dan kegiatan lainnya.

Contoh: Kemendikdas dalam kegiatan workshop guru/pengelola sekolah, tidak berpengaruh langsung pada kegiatan pendidikan siswa didiknya.

***

(*) Saat artikel ini ditulis pada bulan Februari 2017, penulis adalah Aparatur Sipil Negara (ASN), penulis 4 buku pengembangan diri/motivasi, 3 seri novel misteri berjudul 'Keepo' dan mahasiswa magister manajemen keuangan negara pada STIA-LAN Jakarta.
Pada dunia kepenulisan ia dikenal juga dengan nama pena Kim-Ara 김 아라.

“Menulis untuk menyebarkan kebaikan, menabur optimisme sebagai bagian dari pendidikan bagi anak bangsa”